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miércoles, 18 de julio de 2018

FICHA: KATZ, RICHARD S. Y MAIR, PETER. “EL PARTIDO CARTEL: LA TRANSFORMACIÓN DE LOS MODELOS DE PARTIDOS Y DE LA DEMOCRACIA DE PARTIDOS” (1995)


Richard S. Katz (n. 1947) es un politólogo estadounidense. Peter Mair (1951-2011) fue un cientista político irlandés, profesor de Política Comparada en el Instituto Universitario Europeo de Florencia (Italia). Ambos se especializaron en el estudio de los partidos políticos. En el artículo “Changing Models of Party Organization and Party Democracy. The Emergence of the Cartel Party”, publicado por primera vez en PARTY POLITICS, 1, 1995: 5-27, desarrollaron la tesis del surgimiento de un nuevo tipo de partido político, el partido cartel.

Para la redacción de esta ficha trabajé con la traducción española de María Jiménez Buedo: “El partido cartel. La transformación de los modelos de partidos y de la democracia de partidos”, publicada en la revista ZONA ABIERTA, núms. 108-109, pp. 9-39.

Introducción (pp. 9-10)

Desde los tiempos de Moisey Ostrogorsky (1854-1921), la literatura sobre los partidos políticos (PP a partir de aquí) está marcada por la tendencia a clasificar a los PP en base a su relación con la sociedad civil. Esto tuvo dos consecuencias: a) el partido de masas (PM a partir de aquí; también llamado modelo de partido socialista) aparece como el modelo estándar; b) se subestima la influencia que puede ejercer en los PP su relación con el Estado.

Los autores sostienen que ambas consecuencias son erróneas, pues el PM está vinculada a una concepción de la democracia y a una visión de la estructura social, ambas caducas en las sociedades post-industriales. Además, hay una concepción del proceso lineal del desarrollo de los PP, que lleva a pensar que el PM está condenado a la estabilidad o el declive.

Katz y Mair elaboran su trabajo en base a dos supuestos: a) la evolución de los PP en las democracias occidentales refleja un proceso dialéctico en el que cada nuevo tipo de partido genera una reacción que produce un nuevo desarrollo, y que lleva a su vez a otro nuevo tipo de partido; b) esta dialéctica surge tanto a partir de los cambios en la sociedad civil como de las transformaciones en las relaciones entre los PP y el Estado. (p. 10).

A partir de la simbiosis cada vez más estrecha entre los PP y el Estado surgió un nuevo tipo de partido: el partido cartel (PC a partir de aquí), que implica una concepción particular de la democracia.

El partido de masas y el partido catch-all (pp. 11-14)

El PM [1] se basa en dos supuestos:

1)    “Las unidades fundamentales de la vida política están constituidas por grupos sociales predefinidos de contornos precisos, y la pertenencia a éstos afecta a todos los aspectos de la vida del individuo. (…) La política está fundamentalmente basada en la competición, el conflicto y la cooperación de estos grupos, y los PP son los agentes mediante los cuales estos grupos, y por lo tanto, sus miembros, participan en la política, formulan sus demandas al Estado y, en última instancia, intentan controlar el Estado mediante la colocación de sus representantes en puestos clave. Cada uno de estos grupos tiene un interés, que se articula en el programa de «su» partido. (…) este programa no es un mero conjunto de políticas, sino un todo coherente y lógicamente conectado. De esta manera, la unidad y disciplina del partido no sólo son ventajosas desde una perspectiva pragmática, sino también normativamente legítimas. Esta legitimidad depende, a su vez, de la implicación popular en la formulación del programa del partido y, desde una perspectiva organizativa, esto conlleva  la necesidad de una estructura de agrupaciones locales o células que canalicen el input de las masas hasta el seno del partido en los procesos de formulación de las políticas. La implicación popular (…) conlleva la necesidad de la supremacía de la dimensión extra-parlamentaria del partido, tal y como se articula en los congresos de los partidos.” (p. 11).

2)    Permite el control popular prospectivo de las políticas, pues los votantes apoyan a uno u otro partido en función de un programa preciso y el partido que obtiene mayoría de votos accede al gobierno. Los PP son “el vínculo esencial entre los ciudadanos y el Estado” (p. 12). La competencia electoral está basada en la movilización y no en la conversión; por ello, el requisito clave para el éxito de un partido “es el de aumentar el nivel de compromiso de aquellos que ya están dispuestos a ofrecer su apoyo – o sea, los miembros de su electorado «natural».” (p. 12). Muchos analistas pensaron que se generaría un efecto contagio entre los PP representantes de otros intereses, y que el PM terminaría por ser el partido del futuro.

Otto Kirchheimer (1905-1965) estudió un nuevo tipo de organización política, el “partido catch-all” [2], que puso en cuestión la concepción del partido = representante de sectores sociales predefinidos. Katz y Mair consideran que este nuevo modelo fue la consecuencia de tres causas: a) la dificultad para identificar grupos diferenciados dentro del electorado con intereses comunes a largo plazo, a raíz del desdibujamiento paulatino de las líneas de división sociales en las décadas de 1950 y 1960 [3]; b) los programas electorales se proclamaron al servicio de todos o casi todos [4], a partir del crecimiento económico y del fortalecimiento del Estado de Bienestar; c) los políticos pudieron hacer llamamientos al conjunto del electorado, dado el desarrollo de los medios de comunicación, y el electorado pasó a comportarse más como consumidor que como participante activo. Este nuevo modelo generó una nueva concepción de la democracia, según la cual “pasó a considerarse que las elecciones se reducían fundamentalmente a optar entre líderes y no entre políticas o programas, mientras que la formulación de esas mismas políticas pasó a ser la prerrogativa de las elites más que de los militantes. El control popular y su capacidad para pedir cuentas a los políticos dejaron de asegurarse prospectivamente sobre la base de alternativas claramente definidas, para pasar a ser retrospectivas, basadas en la experiencia y el historial.” (p. 13). El comportamiento electoral pasó a ser concebido como producto de una elección. Se dejó de lado el énfasis en la movilización y en la conversión de los votantes, quienes pasaron a ser pensados como flotantes, carentes de compromisos, susceptibles de ser captados por cualquiera de los partidos en competición. Como los PP seguían siendo analizados a partir de su vínculo con la sociedad civil, y este vínculo se estaba debilitando, se produjo la eclosión de toda una literatura sobre el “declive de los partidos”.

Las fases del desarrollo de los partidos (p. 14-24)

El PM y el partido catch-all son modelos que tienen como punto de partida la concepción del Estado “como una arena neutral, no partidista” (p. 14).

Katz y Mair proponen estudiar las relaciones entre los PP, el Estado y la Sociedad Civil en su proceso evolutivo desde mediados del siglo XIX. Distinguen cuatro estadios:

v  Régimen censitario liberal (finales del siglo XIX y principios del XX). Sufragio de requisitos restrictivos. Limitación de la actividad política de los no propietarios. La distinción entre Sociedad Civil y Estado se hallaba difuminada, pues los segmentos políticamente relevantes de la primera y la población que ocupaba posiciones de poder en el Estado se hallaban íntimamente relacionados. La concepción de la política se basaba en la existencia de un único interés nacional [El interés de la clase dominante – AM]. Los PP eran grupos de hombres (de cuadros o de notables) que postulaban sus intereses privados como el interés público. No era necesaria una organización formal o muy estructurada. Los recursos para las campañas electorales se recaudaban a nivel local. Los que estaban en posición de elevar sus demandas al Estado no precisaban intermediario alguno.

v  Régimen de partidos de masas. La combinación de industrialización, urbanización y organización de la clase obrera condujeron a una mayor separación entre el Estado y la Sociedad Civil políticamente relevante (mucho más grande que el estadio anterior). Para un número creciente de individuos, que no tenía conexiones con quienes controlaban el Estado, éste último pasó a ser entendido en términos de “ellos”, no de “nosotros”. Surgió el PM, entre los elementos de la Sociedad Civil recién activados y, generalmente, desposeídos del derecho al voto. Obtuvo su fuerza de la cantidad de afiliados, compensando la falta de financiación individual a gran escala con una suma de pequeños aportes, la falta de individuos influyentes con la acción colectiva y organizada, y la falta de acceso a la prensa comercial con una prensa partidaria. Sus dirigentes tenían su principal base de apoyo y no fuera de él. Se trató de PP que explícitamente se atribuyeron la representación de un sector específico de la sociedad. Eran PP con fuerte cohesión partidaria y disciplina. Era “el foro en el que se articulaba el interés político del grupo social al que representaba.” (p. 17). Cambió la definición de lo políticamente apropiado; se modificó la relación entre los ciudadanos/votantes y el Estado. “Las elecciones se transformaron para acabar siendo una selección de «delegados» más que de tutores, y por lo tanto, dejaron de ser meros vehículos mediante los cuales el electorado consentía en ser gobernado por los políticos electos para pasar a ser el instrumento mediante el cual podía exigírsele al gobierno que rindiera cuentas ante el pueblo.” (p. 18). Estado y Sociedad Civil quedaron claramente separados; el PP fue el vínculo entre ellos. El desarrollo de los PM provocó una grave crisis en los partidos de notables, que debieron transformarse para sobrevivir. Como resultado: los partidos tradicionales se convirtieron en organizaciones formalmente parecidas a los PM, pero continuaron haciendo hincapié en la independencia de las actividades parlamentarias del partido; la organización de masas sirvió de apoyo del partido en el Parlamento. Procuraron obtener militantes de todas las clases sociales; esto les sirvió para mantener la idea de que defendían un único interés nacional. Esta fue la base del partido catch-all. Por otra parte, el propio éxito de los PM fue causa de su decadencia. Sus líderes comenzaron a desarrollar las estructuras partidarias en el sentido de partidos catch-all.

v  Régimen de partido catch-all. Tanto los partidos de derecha como de izquierda adoptan este modelo de partido. Militar en un partido pasa a ser una de las muchas causas independientes entre sí a las que puede decidir adherir un individuo. El PP incorpora militantes de todos los sectores sociales y recluta afiliados en función de la afinidad programática y no de la identidad social. En las campañas electorales, en vez de movilizar una base electoral fija, desarrollan una estrategia ofensiva, dirigida a captar a un electorado más amplio. Aquí, el desarrollo de la televisión, por ejemplo, obliga “a los partidos a dirigirse directamente a los votantes mediante llamamientos universalistas, en lugar de comunicarse con ellos a través de sus apoyos electorales de base.” (p. 21). “En este modelo, los partidos dejan de ser los agentes de la sociedad civil que penetran el Estado y actúan sobre él, para pasar a ser más los intermediarios entre la sociedad civil y el Estado, con el partido en el gobierno llevando una existencia desdoblada. Por un lado, los partidos agregan las demandas de la sociedad civil y las presentan ante la burocracia estatal, mientras que, por otro, constituyen los agentes de esa burocracia en su defensa de las políticas ante el público.” (p. 21). La mayoría de los grupos de la Sociedad Civil esperan que sea posible colaborar con cualquiera que sea el partido en el gobierno. Esta concepción de los partidos como intermediarios coincidió con la concepción pluralista de la democracia, desarrollada entre otros por R. A. Dahl (1915-2014): “desde esta perspectiva, la democracia se basa fundamentalmente en las negociaciones y el encaje de intereses independientemente organizados. Los partidos construyen con estos intereses coaliciones en continua mutación, y es vital que cada uno de los partidos esté abierto a diversos intereses para poder cumplir su función como facilitadores de pactos y garantes que impidan la explotación abusiva de unos grupos sobre otros. Los procesos electorales consisten en la elección de un equipo de líderes más que el concurso entre grupos sociales cerrados o ideologías fijas.” (p. 22). La concepción de los PP como intermediarios tiene las siguientes implicaciones: a) los PP pueden tener intereses distintos de los de sus clientes de ambos lados; b) los PP pueden obtener una comisión por sus servicios; c) la capacidad del PP para desempeñarse como intermediario requiere de “habilidad para manipular el Estado en interés propio” (p. 23).

v  Régimen de partido cartel. Producto del paulatino acercamiento de los PP al Estado, que termina en la transformación de éstos en parte del aparato mismo del Estado. Esta es la dirección en la que se encaminan los PP de las democracias modernas desde mediados de la década de 1970: tesis Katz-Mair.

Los partidos y el Estado (pp. 24-26)

El anclaje de los partidos dentro del Estado obedece a varias causas. Hay un declive de la participación en la actividad partidista; las personas prefieren invertir sus esfuerzos en otros grupos, en los que pueden desempeñar un rol más activo. Se desarrollan los single-issues groups, grupos centrados en un único tema de movilización. Además, los PP se han visto obligados a buscar recursos en otra parte; en este sentido, el Estado aparece como la mejor fuente de financiamiento.

“En resumen, el Estado, invadido por los partidos, con las reglas que lo rigen, determinadas por los partidos, deviene una fuente de recursos mediante la cual estos partidos no sólo pueden asegurar su propia supervivencia, sino que también es un instrumento mediante el cual pueden reforzar su capacidad de resistencia ante los retos que surgen de alternativas de movilización reciente. En este sentido, el Estado se convierte en una estructura institucionalizada de apoyo, respaldando a los insiders y excluyendo a los outsiders. Los partidos pasan a ser absorbidos por el Estado, dejando de ser meros intermediarios entre la sociedad civil y el Estado. Habiendo anteriormente asumido el papel de tutores, más tarde de delegados, y después, en el apogeo del partido catch-all, de empresarios, los partidos se han convertido en agencias semi-estatales.” (p. 25).

En base a lo anterior, se comprende que los resultados electorales pasan a ser determinantes para la sobrevivencia de los PP, dado que ese resultado es central al momento de establecer su acceso a los recursos del Estado. Pero puede ocurrir que, en vez de competir por los recursos estatales, se forma un cartel, “cuando todos los partidos comparten recursos y todos ellos subsisten.” (p. 26).

El surgimiento de los partidos cartel (pp. 26-28)

Katz y Mair apuntan que las diferencias en la posición material entre partidos ganadores y perdedores “se han reducido dramáticamente” (p. 26). En muchos casos, el acceso a los recursos no está determinado por el acceso al gobierno, pues diversos regímenes constitucionales favorecen con más medios económicos a los PP que se encuentran en la oposición.

El PC está “caracterizado por la interpenetración entre el partido y el Estado, y por un patrón de colusión inter-partidista.” (p. 27). Para funcionar, el sistema requiere de acuerdos de casi todos los participantes relevantes. Los autores señalan que el proceso se halla recién en sus inicios.

Las características del Partido Cartel (p. 28-34)

El criterio más eficaz para distinguir entre los distintos tipos de PP es el contexto social y político concreto en que se desarrolló cada modelo. Hay que tener en cuenta, además, que cada modelo no desaparece cuando emerge el siguiente; así, por ejemplo, en la actualidad subsisten partidos catch-all junto a PC.

Algunas características clave han ido variando con el tiempo. Es el caso de los fines de la política y la base de la competición partidista: “con el surgimiento de los partidos cartel, se inicia un período en el que los fines de la política, al menos por ahora, se hacen más auto-referenciales, y la política deviene una profesión en sí misma – una profesión cualificada, claro está, y en la que la competición partidista limitada que se produce se basa en la lucha por convencer al electorado de que el partido en cuestión es la opción que garantiza mejor una gestión más efectiva y eficiente.” (p. 29). En lo referente a la competencia electoral, “con el surgimiento del partido cartel, la competición queda una vez más contenida y manejada. (…) los partidos siguen compitiendo, pero lo hacen a sabiendas de que comparten con sus contendientes el interés común de la supervivencia organizativa colectiva, y en algunos casos, incluso el incentivo positivo ligado a la no competición.” (p. 32).´

La democracia y los partidos cartel (pp. 34-36)

El PC está asociado a una revisión del modelo normativo de democracia: “En este modelo revisado, la esencia de la democracia yace en la posibilidad de que los votantes puedan elegir entre un menú fijo de partidos políticos. Los partidos son grupos de líderes que compiten por la posibilidad de ocupar cargos gubernamentales y por ser, en las siguientes elecciones, responsables de la actuación del gobierno. (…) La democracia reside en que las elites satisfagan las preferencias del público, y no en la implicación pública en el proceso de formulación de las políticas. Los votantes deben interesarse por los resultados más que por las políticas, que son del dominio de los profesionales. Los partidos son asociaciones de profesionales y no asociaciones de, o para, los votantes.” (p. 35).

Con el desarrollo del PC, desaparece la frontera entre quienes están “dentro” del gobierno y quienes están “fuera”. En rigor, ningún PP está “fuera”. De este modo, las elecciones dejan de ser un mecanismo de control sobre los gobernantes (que temen al “voto castigo” de los votantes) y pasan a ser “el procedimiento por el cual los gobernantes controlan a los gobernados, y no al contrario.” (p. 35).

“Las democracia se convierte en una manera de alcanzar la estabilidad social y no tanto el cambio social, y las elecciones se convierten en «solemnes» procedimientos constitucionales. (…) la democracia deja de ser vista como un proceso por el cual la sociedad civil impone límites o controles al Estado, y pasa a ser un servicio que el Estado proporciona a la sociedad civil.” (35).

Katz y Mair sintetizan el significado de las elecciones en el estadio del PC: “Los gobernantes, para poder actuar de manera satisfactoria para la mayoría, necesitan información por parte de los gobernados, y las elecciones competitivas, que indican satisfacción (o insatisfacción) con las políticas y los resultados, proporcionan esta información. Por eso el Estado organiza elecciones competitivas. Y dado que las elecciones democráticas (…) requieren partidos políticos, el Estado también proporciona (o garantiza la existencia) de partidos políticos. Al final, claro está, son los partidos en el poder los que conforman el Estado y dan este servicio, y por tanto es su propia existencia la que se está garantizando.” (p. 36). A esto hay que agregarle, que la competencia entre PP es limitada mediante subvenciones y ayudas a todos. La política deja de ser una vocación y se convierte en una carrera profesional. (p. 36).

Los desafíos al partido cartel (pp. 36-39).

Los autores señalan dos dificultades para los PC: a) la aparición del “neocorporativismo”, es decir, la canalización de demandas a través de sindicatos y de cámaras empresarias; b) el surgimiento de partidos de ultra derecha que se proclaman enemigos del régimen de “amigos” conformado por los PC.

Por último, Katz y Mair se resisten a hablar de “declive” de los PP. Reconocen que las lealtades partidistas son menos intensas, que los porcentajes de simpatizantes son menores, que las identidades políticas se encuentran menos diferenciadas. De hecho, cabe hablar de crisis si nos referimos al PM. Sin embargo, si tomamos en cuenta el PC, éste se halla fortalecido por la relación con el Estado.


Villa del Parque, miércoles 18 de julio de 2018



NOTAS:

[1] El PM es definido como “un partido de la sociedad civil, que emana de alguno de los sectores del electorado, y que pretende penetrar el Estado y modificar las políticas públicas en el interés a largo plazo de aquellos sectores del electorado ante los que ha de rendir cuentas.” (p. 14).
[2] Es caracterizado así: “al no nacer como un partido de la sociedad civil, sino como uno que se sitúa entre la sociedad civil y el Estado, también pretende influir sobre el Estado desde fuera, mediante el control temporal de las políticas públicas con el fin de satisfacer, a corto plazo, las demandas de sus pragmáticos consumidores.” (p. 14).
[3] Cabe recordar que la primera oleada de entusiasmo académico por el “fin de las ideologías” se produjo en la década de 1950, al calor de la supremacía económica y militar de los EE. UU. Desde un punto de vista marxista, el “desdibujamiento” de las barreras de clase es insostenible, puesto que sigue imperando el capitalismo y la relación capital – trabajo es primordial. En todo caso, la tesis del “desdibujamiento” toma ciertos elementos (el crecimiento de las nuevas clases medias, el mejoramiento de las condiciones de vida de ciertos estratos de la clase trabajadora) y los convierte en base de la apología de una supuesta “sociedad post-industrial”, que no es otra cosa que una defensa rabiosa del capitalismo. Eso no quita, por supuesto, la necesidad de estudiar todos estos fenómenos. Mirar para otro lado es una actitud que carece de utilidad teórica y política.
[4] A esta altura del partido, resulta hasta candoroso que los autores no pongan siquiera comillas en la expresión los programas electorales se proclamaron “al servicio de todos”. Es más realista indicar que se trata de una estrategia para ganar votantes en el marco de un sistema que es competitivo en la medida en que ninguno de los participantes cuestione las bases del sistema capitalista. En este sentido, en el artículo casi no se examina la cuestión fundamental de las transformaciones económicas experimentadas por el capitalismo a partir de 1945.

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