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| Albert Durero, El caballero, la muerte y el diablo |
Ariel Mayo (ISP J. V. González / UNSAM)
Pablo Beramendi es un politólogo español, que se desempeña como profesor en la Universidad de Duke. Ramón Máiz (n. 1953, Santa Cruz de Tenerife) también español y politólogo, es profesor en la Universidad de Santiago de Compostela. Ambos son autores de la introducción a una compilación de cuatro artículos sobre la segunda generación de estudios sobre el federalismo, publicada por la revista Zona Abierta en 2003.
Los artículos compilados por Zona Abierta constituyen una muestra del federalismo de la segunda generación del neoinstitucionalismo de elección racional y son los siguientes: a) Barry Weingast, El papel económico de las instituciones políticas: El federalismo de mercado y el desarrollo económico, publicado en The Journal of Law, Economics, and Organization (vol. II, núm. 1, abril de 1995); b) Jonathan Rodden y Susan Rose-Ackermann, ¿Protege el federalismo a los mercados?, aparecido en Virginia Law Review, vol. 83, 1997; c) Jenna Bednar, William Eskridge y John Ferejohn, Teoría política del federalismo, incluido en J. Ferejohn, J. Rakove y J. Riley (eds.), Constitutional Culture and Democratic Rule, Cambridge University Press, 2001; d) Pablo Beramendi y Ramón Máiz, Federalismo y multinacionalidad: Un análisis institucional del Estado de las Autonomías.
Beramendi y Máiez hacen una presentación general del federalismo de segunda generación. Ante todo, definen a las federaciones como “sistemas políticos basados en la negociación y renegociación de un pacto de autogobierno y gobierno compartido entre varias unidades políticas” (p. 1). En base a esa definición, afirman que el estudio de las federaciones requiere descartar la perspectiva adaptativa, orgánica y funcionalista de la emergencia de las instituciones; en cambio, es preciso “poner en primer plano la interacción estratégica entre actores” (p. 1). La mejor manera de hacer lo anterior es utilizar la teoría de la elección racional.
Referencia bibliográfica:
Beramendi, P. y Máiz, R. (2003). Introducción: La segunda generación de análisis institucionales del federalismo. Zona Abierta, (104-105), pp. 1-16.
1° generación de estudios sobre el federalismo desde una óptica racional
En primer término, se encuentran los trabajos de la década de 1960 del politólogo estadounidense William Riker (1920-1993), quien definió la federación como un sistema político que posee tres características: 1) dos niveles de gobierno regulan el mismo territorio y el mismo demos; 2) cada nivel tiene un ámbito definido de autoridad; 3) hay garantías constitucionales de la autonomía de cada nivel de gobierno.
Riker también formuló una teoría de los orígenes de la federación. Introdujo una dimensión propiamente institucional en los modelos de la elección racional: el elemento central de la reproducción de las federaciones está constituido por los incentivos constitucionales (flexibilidad de los modos de elecciones de los representantes de los estados; elección indirecta del presidente; etc.). Estos incentivos promueven la formación de partidos descentralizados, organizados a nivel central y local.
En segundo lugar se encuentran las escuelas del federalismo fiscal y la economía política constitucional, centradas en el análisis de las dimensiones óptimas de la distribución competencial entre la federación y los estados miembros. El economista y profesor estadounidense Wallace Oates (1937-2015), por ejemplo, desarrolló el argumento de que los bienes públicos son producidos de modo más eficiente por los gobiernos de los estados federados, dado que las diferentes preferencias de los ciudadanos en los distintos espacios territoriales generan problemas de información a los gobiernos centralizados. De ahí la ineficiencia de la centralización de la provisión de bienes públicos locales.
Otros autores, como el politólogo canadiense Albert Breton (1930-2016), pusieron el acento en los costos de organización de la descentralización. En los Estados unitarios aumentan los costos de decisión; en el federalismo multinivel se incrementan los costos de coordinación. Pero esta perspectiva no considera los costos de transacción entre las diferentes unidades.
2° generación de análisis económico del federalismo
Es iniciada por el neoinstitucionalismo de elección racional. Su supuesto general puede formularse así: las instituciones restringen el abanico de cursos de acción de los actores, generan preferencias e identidades.
Los principales aportes de este cambio de perspectiva son los siguientes:
A] El pasaje de una teoría del federalismo basada en las aportaciones de la economía del bienestar y los supuestos de la elección pública, a otra centrada en las estructuras de incentivos con que proveen las federaciones a los actores (estados, partidos, grupos, ciudadanos). Así, las instituciones federales pasan a ser problema-objeto de investigación: “la eficiencia en la provisión de bienes públicos dependerá de la estructura de incentivos con que provean las instituciones de gobierno a los actores” (p. 4). El federalismo es un mecanismo superior a otros porque tiene mayor capacidad de generar compromisos creíbles entre los actores implicados. Ello facilitaría el logro de una relación adecuada entre la provisión eficiente de bienes públicos y el mantenimiento de los incentivos del mercado.
B] Se deja de lado el optimismo inicial respecto a la eficiencia y accountability proporcionadas por los sistemas federales, derivadas de la limitación de información y poder del Estado federal frente a los estados miembros. Se renuncia a la visión binaria unitaria/federal. En cambio, se reconoce que los diferentes tipos de federación poseen diferentes causas y su articulación institucional específica posee consecuencias muy diversas. Las instituciones relevantes no surgen de la constitución, sino que se generan mediante renegociaciones posteriores. Las instituciones se conciben como factor endógeno, resultante de un equilibrio institucional, y no como un factor exógeno, que restringe meramente los cursos de acción disponibles para los actores
C] Se pone en el centro del análisis la sostenibilidad de las federaciones, que constitutivamente son inestables por diseño. Para sobrevivir “precisan instituciones con efecto de autorrefuerzo, que proporcionan incentivos a los políticos en el gobierno en los diferentes niveles (federación y estados miembros) para atenerse a las reglas de juego establecidas.” (p. 5) La inestabilidad de las federaciones depende de dos dilemas básicos: 1) cómo evitar que el gobierno central destruya el federalismo mediante la erosión del autogobierno de los estados federados; 2) cómo evitar que los estados federados socaven el federalismo mediante la no colaboración con el gobierno central.
D] Se postula un lazo más sólido entre las teorías y los análisis empíricos.
E] Pasa a concebirse al federalismo como una compleja matriz horizontal multinivel, multicéntrica, de gobernanza (no como sistema jerarquizado, piramidal). Se trata de un federalismo intergubernamental, muy imbricado de competencias compartidas y controles. Así, “las federaciones actuales presentan procesos de decisión y ejercicio competencial entre varios niveles de gobierno que requieren con frecuencia de negociación y renegociación de complejos acuerdos intergubernamentales” (p. 7)
F] La federación ya no es concebida como una distribución definitiva de poderes, sino como “un proceso abierto – estructurado institucionalmente – mediante el que las competencias y los poderes son distribuidos y redistribuidos.” (p. 7). En ese proceso abierto interactúan actores e instituciones. Los sistemas federales funcionan como un continuum con posiciones diversas según las dimensiones presentadas en cada sistema: representación formal; representación informal; procedimiento de reforma constitucional.
G] El neoinstitucionalismo dedica especial atención a los actores en presencia, esto es, los partidos políticos. Estudia la dimensión electoral, las externalidades electorales (positivas y negativas) que se producen en el marco de la competencia partidista en los distintos niveles territoriales. Es necesario considerar una nueva dimensión, poco explorada, la plurinacionalidad.
I] El federalismo requiere de una cultura política federal que refuerce la articulación entre autogobierno y gobierno compartido.
Por último, los autores hacen una breve presentación de los artículos incluidos en la compilación.
Balvanera, domingo 25 de enero de 2026
